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    贫困地区从扶贫开发到乡村振兴——进程、难点与路径

    发布时间:2020-06-16 15:56:46 来源: 浏览次数:

      

      ◎ 彭大峰 周文
     

      一、引言

      贫困地区是我国贫困人口最集中的地区,国务院《中国乡村扶贫开发纲要(2011—2020年)》公布的14个集中连片特殊困难地区,是我国贫困人口最为集中的地区。由于几十年的扶贫开发和近几年的精准扶贫,贫困地区的贫困问题得到了根本的改善,大规模处于贫困线以下的贫困人口纷纷摆脱绝对贫困,生活逐步实现小康(杨宜勇,吴香雪,2016;郝志景,2019)。贫困地区的社会经济发展面貌和生产生活条件也得到了明显改善,深度贫困地区的贫困人口在扶贫开发过程中获益良多(杜雯,2017;汪三贵,2008)。2013年,针对扶贫开发过程中存在的种种问题,为顺利全面建成小康社会,中国提出了精准扶贫的战略。针对贫困问题以及精准扶贫政策实施的过程和结果,学术界有着广泛的讨论。这些讨论主要集中在扶贫开发过程中精准扶贫政策提出的原因(汪三贵,2015;邓维杰,2014;张琦,2015),贫困地区如何更好实施精准扶贫实现全面小康(覃伟华,2018; 陈秋华, 纪金雄,2016),以及扶贫开发和精准扶贫政策实施的效果与结果等方面(张琦, 冯丹萌,2016; 郑双怡, 冯琼,2018)。2017年,为解决我国经济发展不平衡和不充分的矛盾,实现乡村全面复兴,促进经济社会全面健康发展,中国共产党的十九次代表大会提出了乡村振兴战略,在2018年的中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中进一步细化了乡村振兴战略的实施阶段以及路线、方针,为贫困地区乡村的进一步发展指明了道路。乡村振兴战略提出以后,也引发了学术界的广泛关注,相关研究主要集中在乡村振兴战略的理论逻辑的讨论(陈龙,2018;范建华,2018)、乡村振兴战略的实施策略和路径的讨论(郭晓鸣,张克俊等,2018;姜长云,2018)、以及对乡村振兴战略中的关键因素的分析(贺雪峰,2018;黄祖辉,2018)。

      总的来看,目前学术界关于扶贫开发与乡村振兴的讨论更多是将两者看成两个相对独立的社会经济政策,较少注意到两者在历史进程中的继承与发展关系,这种关系在贫困地区最为明显。长期以来,贫困地区的扶贫开发政策促使了贫困地区的大量乡村人口摆脱了贫困。乡村振兴则是让乡村地区向着共同富裕的道路上迈进,两者关系天然是一脉相承的。此外,学术界对乡村振兴战略的讨论,大多停留在全国层面。由于贫困地区经济发展具有天然的劣势,基础弱、底子薄,在扶贫开发过程中成为了最难啃的硬骨头。因此,可以预见的是,在实施乡村振兴战略、实现共同富裕的过程中,贫困地区依然是最难实现共同富裕的地区之一,更加值得关注。因此,贫困地区如何顺利从扶贫开发向乡村振兴战略转变,可能会面临哪些困难,弄清楚这些问题,具有重要的理论与现实意义。

      二、贫困地区从扶贫开发到乡村振兴的历史进程

      (一)发展生产,救济贫困阶段(1949-1978)

      1949年到1979年是我国贫困地区扶贫开发时期的第一个阶段,政府在这个阶段扶贫开发工作的主要特点是努力领导贫困地区当地百姓发展生产,根据特定情况对贫困进行相应的救济。这一阶段全国整体发展水平不高,在计划经济体制下,普遍的贫困问题被隐藏了起来。但即便如此,国家在社会经济发展普遍落后的偏远地区和少数民族地区鼓励发展生产的政策措施以及直接的经济救助措施一直没有停止,包括在少数偏远地区直接发放铁制农具和种子,促进其生产能力的提高,直接发放赈灾款以帮助贫困群众购买耕牛,以及减免粮食税、提供无息贷款等,这些措施保障了偏远落后地区经济社会的稳定和持续发展(杨宜勇,吴香雪,2016;肖时花,吴本健,2018;红梅,2000)。另外,20世纪六十年代到七十年代的“三线建设”更是在客观上直接促使了中西部偏远落后地区和少数民族经济社会的快速发展(徐有威,陈熙,2015)。

      (二)扶贫开发,精准扶贫阶段(1979-2020)

      改革开放以后,随着国家经济发展重心向沿海地区转移,中西部贫困地区在经济发展上的劣势逐渐显现出来,并且与沿海发达地区的差距不断扩大。在这一过程中,国家十分重视贫困地区的扶贫开发工作。这一时期,国家先后出台了《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000)》、《中国乡村扶贫开发纲要(2001-2010年)》和《中国乡村扶贫开发纲要(2010-2020年)》等政策文件,开始有计划,有步骤的通过各种举措开展扶贫开发工作。这个过程中,即使贫困线标准在不断提高,中国的贫困人口依然在不断减少,中国的扶贫事业方面取得了巨大的成就(汪三贵,2008)。但是,随着扶贫开发工作的不断深入,那些经济发展条件较好的地区、摆脱贫困能力较强的群众均在国家的一系列扶贫开发过程中摆脱了贫困,实现了小康甚至富裕水平。但是,那些深度贫困、一方水土难以养活一方人的偏远落后地区,以及通过宏观财政资金投入和政策扶持仍然难以摆脱贫困的困难群体,粗放扶贫的方式已经难以实现这些地区和群体的顺利脱贫,扶贫开发进入了攻坚克难期和爬坡上坎的关键时期(郝志景,2019)。为了顺利实现全面小康社会,需要直接针对农户的、更加精准的扶贫政策,2013年,中国提出了精准扶贫的思想,这一思想迅速在贫困地区转变为具体政策。相比之前的粗放扶贫,精准扶贫政策使得贫困群众直接获得国家的相关政策和资金的扶持,并且根据贫困群众的贫困原因采取精准识别,分类指导,有针对性的进行精准施策。经过几年的精准扶贫,贫困地区的贫困状况大为改观,2016年,全国有28个的传统贫困县实现了整县脱贫,而2017年整县脱贫的贫困县达到了125个。

      (三)实施乡村振兴,实现共同富裕阶段(2017-2050)

      2017年,中国共产党第十九次代表大会提出了乡村振兴战略,这是建国后贫困地区经济发展的第二个时期是,即乡村振兴时期,也是新中国建立以来贫困地区经济社会发展的第三个阶段。这一阶段是建立在贫困地区即将实现全面小康的基础上,发展的目标也由以往的摆脱贫困向共同富裕转变。根据《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》设定的目标,这一阶段又分为三个节点,即到2020年,贫困地区的乡村振兴要取得重要进展,制度框架和政策体系基本形成,2035年,乡村振兴取得决定性进展,农业乡村现代化基本实现;2050年乡村实现全面振兴。因此,2017年到2020年是最后扶贫攻坚的三年,也是乡村振兴战略打基础的三年,贫困地区不仅要在这三年里顺利实现全面小康,还需要逐步建立起乡村振兴的制度框架和政策体系。

      三、贫困地区扶贫开发与乡村振兴的关系

      首先,扶贫开发为乡村振兴打下了组织基础。乡村基层村民组织是联系党和政府与村民之间的重要的桥梁,也是落实各项政策的最重要的力量,因而乡村基层村民组织落实各项工作的能力直接关系到扶贫开发与乡村振兴各项政策的成败。随着扶贫开发政策的广泛实施,贫困地区乡村基层村民组织的政策执行能力和组织动员能力得到进一步增强。一方面,乡村干部的经济待遇得到普遍提高,这提到了乡村干部的工作热情,另一方面,乡村干部在选举和任命过程中也更加透明化和制度化,这使得乡村干部在村民的认可度也不断提高。与此同时,随着产业扶贫、科技扶贫等浪潮席卷乡村,更多学历较高、年富力强的年轻人走向了乡村基层组织的领导岗位,乡村基层组织的工作能力也不断增强。乡村基层组织的日益完善和能力的不断增强不仅为扶贫开发提供了坚强的动力,也为乡村振兴打下了坚实的组织基础。

      其次,扶贫开发为乡村振兴打下了产业基础和物质基础。产业扶贫是贫困地区扶贫开发的一个重要手段,贫困地区通过创新乡村产业的发展模式,整合乡村生产要素,壮大乡村产业发展,促使乡村地区产业发展带动了乡村困难群体脱贫致富,为进一步推动乡村振兴战略打下了坚实的基础。此外,在扶贫开发过程中,贫困地区乡村的交通基础设施建设更加完善,宽带的普及和互联网广泛应用、以及农业生产机械化水平的不断提高,都为贫困地区产业发展,乡村振兴战略的顺利实施提供了保障。

      再次,扶贫开发在一定程度上为乡村振兴扫除了体制机制的障碍。经济发展的不均衡不充分问题是形成当前城乡发展差距拉大的重要原因之一,但乡村内部也存在诸多阻碍经济快速发展的体制和机制性因素。从土地要素来看,家庭联产承包责任制在虽然改革开放早期极大的调动了乡村的生产积极性,但分散的小农经济经营模式也在一定程度上阻碍了土地使用的集约化和农业生产方式的机械化。尤其当大量乡村劳动力流向城市之后,分散的土地承包权和使用权利已经与乡村劳动力快速减少的发展实际不符,导致乡村土地的低效使用,有的甚至闲置撂荒。另外,劳动力要素来看,由于长期受到户籍制度的影响,虽然大量乡村剩余劳动力已经转移到城市就业,但是由于享受不到城市人口同等的社会经济待遇,乡村外出劳动力不得不长期在乡村和城市之间徘徊,这不仅不利于这部分群体在城市地区充分发展,也在客观上阻碍了乡村地区体制和机制改革的步伐。扶贫开发各项政策广泛实施过后,阻碍乡村经济发展的这些体制和机制性障碍得到了一定程度的改善。乡村土地确权和乡村土地的所有权、使用权及承包权“三权分立”使得乡村土地使用方式的集约化和农业生产方式的机械化成为了可能,为提高农业生产效率提供了体制机制的保障。

      最后,扶贫开发为乡村振兴的实施赢得了舆论支持。扶贫开发的一系列举措,尤其是精准扶贫政策是中国解决贫困问题的一项创举,它在全国各地,尤其是贫困地区的广泛实施,保障了在中国广袤的土地上,在区域和城乡巨大发展差距的现实面前,顺利的促使绝大多数困难群体摆脱贫困。扶贫开发,以及精准扶贫政策的顺利开展及其成功经验不仅为贫困地区的经济社会的快速发展注入活力,而且还使得党和国家的各项发展理念和具体政策深入人心,这不仅会减少乡村振兴政策实施的阻力,也会进一步坚定贫困地区群众对乡村振兴战略目标顺利实现的信心。

      四、贫困地区从扶贫开发到乡村振兴的难点

      (一)贫困地区对政策依赖较为严重,经济自主能力弱

      在中国的14个集中连片贫困地区中,大多数地区属于省际交界的偏远地区,以及少数民族集聚地区,这些地区要么地理环境较为恶劣,要么由于社会发展较为落后等原因,经济发展一直处于劣势地位。一直以来,由于贫困地区经济发展滞后受到中央和地方各级政府的高度重视,贫困地区在扶贫开发过程中一直享受中央和各级政府大量的政策帮扶和直接的财政转移支付。毫无疑问,中央和地方各级政府一直以来对贫困地区的帮扶政策和财政转移支付为贫困地区的发展注入了源源不断的动力,避免了贫困地区与发达地区差距的扩大,同时也为贫困地区的交通、医疗、教育等基础设施等领域补齐短板做出了巨大的贡献,使得大多数贫困地区相关基础设施建设得到明显改善,硬件设施与全国差距逐渐缩小。例如,西部地区典型的山地省,贵州省2015年年底实现县县通高速公路的目标,是全国八个率先实现县县通高速公路的省份之一。但是,未来贫困地区乡村振兴面临的一个难题是如何从依靠政策和资金帮扶逐渐走向自主发展,通过自身的经济发展能力满足乡村振兴的需要,并与东部沿海地区以及城市地区逐渐缩小差距,最终实现共同富裕,这是贫困地区在乡村振兴过程中必须需要解决的问题之一。

      (二)贫困地区政策兜底的贫困人口多,人口结构倒挂严重,人口抚养负担重

      贫困地区贫困人口多,贫困深度较大,在全面小康实现之前,一部分贫困群体通过政策兜底的方式实现了脱贫,但是这也在客观上增加了贫困地区的财政压力。与此同时,贫困地区,尤其贫困地区的乡村地区,由于经济发展较为滞后,劳动力流出十分严重,但由于流出劳动力受到自身能力和城乡户籍制度等限制,不能实现举家迁移,最终的结果是贫困地区乡村的人口抚养比严重高于发达地区或者城市地区,人口结构倒挂问题十分严重。从2018年《中国人口与就业统计年鉴》的公布的数据来看,西部一些省份,如贵州、四川、云南乡村地区的人口抚养比已经高达50%,而如上海、北京、广东等发达地区的城市的抚养比仅为30%左右,贫困地区严重的人口抚养负担不仅加剧了贫困地区乡村振兴的难度,同时,城乡之间、地区之间人口抚养负担的巨大差异使得消除发展中不均衡、不充分的矛盾面临巨大的困难。

      (三)贫困地区扶贫开发以政府的主导为主,群众“等靠要”的思想较为严重

      一直以来的以政府主导的扶贫开发和精准扶贫政策为贫困地区发展做出了巨大的贡献,但也产生了一些负面影响。由于贫困地区扶贫开发和精准扶贫较其他地区难度更大,在以往的扶贫开发和精准扶贫过程中主要以政府为主导推动,同时,加上历史和文化等方面的原因,贫困地区群众对摆脱贫困和走向共同富裕的意愿没有其他地区群众那么强烈,这也是贫困地区在扶贫开发过程中面临的一个十分棘手的问题,客观上加大了贫困地区顺利实现脱贫的难度(薛刚,2018)。再加上近些年国家实施精准扶贫政策,贫困地区扶贫开发力度进一步加大,一些困难群众直接受到了国家的扶贫资金和物质的帮扶,这在帮助贫困群众顺利实现脱贫的同时,也使得其中一部分群众产生了“争当贫困户”和“等、靠、要”等错误思想观念(冯华超;钟涨宝,2017)。随着贫困地区扶贫攻坚工作逐渐进入尾声,贫困地区将加快推进实施乡村振兴战略。但是在乡村振兴战略实施过程中,如何一方面保证贫困地区脱贫群体实现长期脱贫,防止其在后精准扶贫时代继续陷入贫困,另一方面,如何进一步激发困难群体内在动力,继续努力走向富裕,这也是贫困地区实施乡村振兴过程中贫困地区面临的一个难题。

      (四)乡村产业规模较小、质量欠佳,从输血式扶贫向造血式振兴转变难度大

      产业发展一直是贫困地区的薄弱环节,在乡村地区,由于大量青壮年劳动力的外流,很多乡村地区产业发展十分缓慢,有的甚至处于停滞状态。在扶贫开发时期,尤其在精准扶贫过程中,产业扶贫是成为乡村地区扶贫攻坚的一个重要的手段,但是相比城市地区和发达地区,贫困地区乡村产业总体上还比较弱小,主要表现在两个方面。一方面,乡村地区产业规模较小,带动农民脱贫致富能力有限。另一方面,乡村产业发展质量不高,单位劳动产值依然远低于工业和服务业,一些乡村产业虽然能够顺利带动群众脱贫,但是若要带动乡村地区群众实现共同富裕,则还有很长的路要走。因此,未来乡村产业发展的重要目标是带动乡村地区由输血式扶贫向造血式振兴的方向发展,在这个过程中,乡村产业不仅需要不断壮大规模,成为带动乡村地区经济社会快速发展的中坚力量,还需要努力促使乡村产业的高质量发展,提高单位劳动力产值,缩小与城乡差距,这也将成为贫困地区乡村发展需要攻克的难关之一。

      (五)从扶贫开发到乡村振兴在模式和方法转变的难度大

      在过去贫困地区的扶贫开发、尤其是精准扶贫过程中,其政策关注重点是乡村地区的贫困人口及贫困问题,发展的重点也在于补齐贫困这块短板,因而,其发展模式和政策方法大多围绕着如何减少贫困,这种模式主要以公平优先为基本原则。但是在贫困地区全面小康实现过后,地区的发展目标将不再仅限于摆脱贫困,而是逐渐转轨到乡村全面振兴、共同富裕和高质量发展的道路上来。但是,如何实现贫困地区乡村高质量发展的同时,又能在实现在效率的基础上兼顾公平?这是未来贫困地区乡村振兴过程中将面临的新挑战,对当前贫困地区的社会经济发展方式提出了更高的要求。贫困地区乡村的发展模式需要经历一系列转变,才能适应乡村高质量发展的乡村振兴的要求,当然,这也需要对当前的具体政策方法做出相应的调整。但是目前贫困地区面临的问题是,贫困地区实现乡村振兴的模式可以有哪些,方法有什么,虽然前期扶贫开发和精准扶贫可以提供一些经验和思考,但仍然需要在乡村振兴发展实践过程中逐步找到答案。

      (六)生产要素在城乡间的优化配置依然存在困难,阻碍城乡一体化发展的制度性因素依然存在

      实现经济要素在城乡间的合理流动是乡村全面振兴、城乡一体化发展的关键。改革开放之前,严格的户籍制度导致劳动力向城市流动受阻,乡村地区大量剩余劳动力使得单位劳动生产率难以提高。改革开放以后,人口流动的管制虽然有所放松,但由于户籍制度的长期存在,乡村人口和城市人口在社会保障等各方面存在明显的差异,这对乡村地区的发展产生了诸多不良的后果。一方面,户籍制度的存在使得大量拥有农村户籍的劳动力长期在农村和城镇之间徘徊,由于农村地区土地的承包权分散,使得一些贫困地区土地使用效率低下,乡村土地难以进行集约化和规模化经营,这也进一步阻碍了机械化水平的提高,其结果是乡村产业的生产效率和农业的劳动生产率远低于城市地区的工业和服务业。另一方面,受到户籍制度的约束,乡村地区大量的留守儿童和留守老人为乡村地区带来了巨大的人口抚养负担,贫困地区在这方面不得不投入更多的资源,这进一步加大了贫困地区乡村振兴的难度。此外,由于农业劳动生产率低,农民的基本社会保障也与城市产业工人存在明显的差距,导致年轻劳动力不愿意从事农业工作,乡村地区的农业产业发展也难以吸引到优秀的产业人才。同时,生产效率较低的乡村产业也很难吸引优质的城市商业资本和投资,实质上阻碍了优质商业资本向乡村地区流动,这反过来又会制约乡村产业的规模和发展质量。因此,正是由于阻碍生产要素在城乡间的合理流动的制度性因素长期存在,导致乡村地区大量的土地、林地等自然资源利用效率低下,而城市地区优质的商业资本和城市培养起来的产业人才很难向乡村地区流动,最终在城乡之间形成了巨大的差距。

      五、贫困地区从精准扶贫到乡村振兴的发展路径

      (一)继续深化改革,逐步消除阻碍生产要素在城乡间的合理流动的制度性因素,巩固和加强市场配置资源的基础作用

      首先,应当稳步推进户籍制度改革,逐步消除社会对农民身份的刻板印象。在乡村土地的所有权、承包权和经营权“三权分立”的基础上,允许农民带着土地的承包权进城,并以土地承包权入股的方式享受土地规模化、集约化和机械化经营所带来的收益。通过转变农业的生产方式和经营方式逐步提高农业的单位产出和农民的单位劳动生产率,进而提高乡村产业发展对城市优质商业资本的吸引力。同时,加强市场在配置城乡资源的基础性作用,努力建立城乡统一的、无差别的劳动力市场、资本市场和其他要素市场,实现人才和劳动力在城乡之间的职业转换不会产生额外的收益或损失。促使农民从“身份化”向“职业化”转变,使从事农业与从事其他众多职业一样,成劳动力市场中为一个平等、普通、且受人欢迎的职业,任何符合任职条件的人都可以成为职业农民。

      其次,逐步消除城乡间社会保障和基本公共服务的差异,消除年轻人以及优秀人才在乡村就业和创业的后顾之忧。隐藏在城乡户籍制度背后的差异实际上是城乡之间社会保障和基本公共服务之间的差异。因此,逐步建立均等的、无差别的社会保障体系是实现城乡均衡发展的前提,也是建立城乡统一的劳动力市场的前提。因此,只有一方面建立了统一的社会保障体系和实现基本公共服务均等化,另一方面乡村的生产效率稳步提升,在市场机制的作用下,劳动力、资本等经济要素才可能实现在城乡间的合理的流动,资源也才能在城乡间进行实现优化配置。

      (二)从个体精准扶贫向乡村精准振兴转变

      贫困地区乡村振兴需要精准振兴。一方面要防止只讲投入、不讲是效益的粗放振兴,同时也要防止只讲总体效率,忽视公平的低质量振兴。由于贫困地区的乡村经济发展滞后,而滞后的原因则各不相同,因此在乡村振兴过程中,针对不同类型的乡村,针对其具备的优势和存在的不足,需要采取分类指导,精准振兴的方法,通过引导和扶持不同乡村适合发展的产业,努力提高其单位面积的经济效益。同时,在区域层面,也要注重整个区域的发展规划,根据市场变动,合理调整不同产业的规模和布局。既要进行适度规模化发展,降低相关基础设施建设的边际成本,努力实现初级产品的深加工,扩大产业的品牌价值,提升产业竞争力,又要防止区域产业的同质化发展,损害区域产业的市场风险应对能力。同时,针对不同的群体,政策也需要根据其不同群体的优势和需求,采取差别化的振兴政策,促使其早日走向共同富裕。

      (三)从以帮扶困难群众为重点向培育壮大乡村市场主体和职业农民为重点转变

      在扶贫开发阶段,尤其是精准扶贫阶段,政策的出发点和重点是扶持贫困地区和帮扶贫困群体,促使其早日摆脱贫困,实现全面小康。但是,全面小康社会实现后,乡村振兴的重点应当逐步由帮扶贫困群体向培育壮大乡村市场主体和培养职业农民的方向转变。这是因为,在扶贫开发时期,尤其是精准扶贫时期,有能力通过自己努力摆脱贫困的群众已经具备了发展生产和脱贫致富的能力,而没有能力的困难群体,国家已经通过精准识别进行了政策兜底。因此,在乡村振兴阶段,一方面需要继续加大对脱贫群众进行相关政策帮扶,促使其朝着职业农民和乡村产业工人的方向转变。另一方面,努力提高乡村产业的竞争力,促进城市优质商业资本下乡,鼓励年轻劳动力返乡创业和就业,培育壮大乡村产业的市场主体,进而促进乡村产业的发展壮大。

      (四)注重贫困地区“一方水土致富不了一方人”的现实困境,尊重个体的自主选择

      在精准扶贫过程中,一些贫困地区乡村自然条件恶劣,扶贫开发难度大,经济发展成本极高,困难群众也难以如期脱贫,这些地区属于典型的“一方水土,难以养活一方人”的地区,需要采取整体搬迁政策,帮助这些困难群众搬迁到生产生活条件好的地区,通过成为产业工人,或者参与乡村产业发展等方式,最终顺利如期脱贫。因此,在贫困地区乡村振兴过程中,也应当注意乡村地区“一方水土和产业致富不了一方人”的现实困境,大量人口集聚在乡村地区不但不会促使乡村地区经济发展,反而加大了乡村地区实现共同富裕的难度。在改革开放过去的四十年里,贫困地区的乡村出现大量劳动力流出的现象,这里面既有城乡分割的制度性因素阻碍乡村地区生产效率提高的原因,对乡村地区人口形成挤出效应,也有“一方水土致富不了一方人”客观原因的存在。因此,在过程乡村振兴过程中,乡村地区应当尊重农民个体流入或流出的自主选择,为其提供便利,城市地区则需要对从乡村地区流出的群体,采取更加包容和平等的政策,促进城乡融合发展。

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      (周文:首都经济贸易大学博士研究生。彭大峰:贵州省施秉县委宣传部干部)