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    试论生态优先绿色发展亟需解决的几个问题——以贵州生态文明建设为例

    发布时间:2019-10-30 11:06:03 来源: 浏览次数:

                                                              ◎何选高

              

      改革开放40年来在党中央、国务院的领导下,贵州省委、省政府在推进生态文明建设时,坚持从贵州省的客观实际出发,因地制宜,因时制宜,充分认识到了贵州的特殊省情,牢牢把握住时代发展大势对贵州的影响,立足全局,立足当前,立足长远,生态优先,绿色发展,以战略和整体的眼光在全省谋篇布局,在推进生态文明建设过程中交出了一份合格的答卷。但是,我们也要清醒地认识到,和全国较发达地区相比,当前贵州面临着后发赶超的发展任务。要实现与全国同步建成小康社会,发展是贵州的第一要务。在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下,在生态文明理念引领下,贵州的发展不能以牺牲生态为代价来发展,而必须把发展和生态统筹整合起来,不可偏废任何一端。从当前贵州在生态文明建设中体现出来的问题来看,必须坚守统筹发展与生态两条底线,要着重解决好影响生态文明建设的各种问题。

      一、影响贵州生态文明建设的“四大矛盾”

      生态文明建设和扶贫开发是贵州当前的两大主题。生态文明建设和扶贫开发在方向和目标上是一致的,但在实际操作过程中遇到了许多矛盾和困难,需要认真对待和思考。作为一个系统工程,建设生态文明涉及方方面面,但解决以下几个矛盾是贵州的当务之急,需要“立即执行”,刻不容缓。

      (一)发展与占用林地的矛盾

      森林与生态息息相关,一个地方的生态条件很大程度上取决于森林的多寡和优劣。林业是生态文明的基础。建设生态文明,应当林业先行,把发展林业、植树造林作为第一要务。森林会影响一个地域的土质、水质、空气和气候等等生存环境,对于提升生态治理至关重要。但是在发展过程中,各方面建设都在推进,必定会涉及占用林地问题,诸如城市建设、产业发展、基础设施建设等,包括勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程,都涉及到占用林地。应该按照生态文明的要求,严格执行《中华人民共和国森林法》、《占用征用林地审批管理办法》有关规定,强化对占用征用林地的依法管理和监督,严厉打击非法占用林地行为。非法占用林地通常有三种形式:(1)未经批准占用林地,即未经国家土地管理机关审核,并报经人民政府批准,而擅自占用林地;(2)超过批准的数量占用林地,即少批多占林地的,其中一部分林地的占用经过合法批准,一部分林地的占用则未经批准;(3)采取欺骗手段骗取批准占用林地,主要是以提供虚假文件、谎报用途或借用、盗用他人的名义申请等欺骗手段取得批准手续而占用林地。对这类行为,要依法严厉打击;对执法不严或以执法人员身份伙同不法分子弄虚作假占用林地的,要严查打击。要严格按照省委要求,实行森林保护的“六个严禁”,即:(1)严禁盗伐滥伐林木、(2)严禁掘根剥皮等毁林活动、(3)严禁非法采集野生植物、(4)严禁烧荒野炊等容易引发林区火灾行为、(5)严禁擅自破坏植被从事采石采砂取土等活动、(6)严禁擅自改变林地用途造成生态系统逆向演替。严厉打击各类破坏森林资源的违法犯罪活动,震慑违法犯罪行为,强化生态红线保护的问责,有效保护森林资源、守住生态底线。

      (二)发展与污染治理的矛盾

      发展必然带来垃圾排放,如果治理不善,就会造成环境污染。各级党政部门要树立并坚守“既要金山银山、又要绿水青山,绿水青山就是金山银山”的理念,走绿色发展道路,对污染环境行为“零容忍”,坚决保护和重建多彩贵州的良好生态环境。当前在一些地方垃圾污染比较严重,特别是在农村,垃圾污染和土地污染问题十分严峻。由于农村素来缺乏垃圾治理机制,家庭以自家为中心,缺乏公共精神和环境保护意识,普遍存在乱丢垃圾现象,垃圾问题处于无序化和无政府状态。自然环境具有自我净化能力,过去的生活垃圾大多是无污染的,农村环境可以实现自我净化。但近些年来大量使用塑料袋等新型有色污染源,农村环境无法自然净化,形成了大量的垃圾污染。政府必须及时采取有效措施,调动全社会力量,合力整治农村的垃圾污染,建立有效的垃圾存放、回收和治理体制机制。此外,由于劳动力外出,农村大量使用除草剂等化学物品,造成了严重的土地污染。必须严格土地化学物品使用,加强土地污染治理力度,禁止使用对土地造成重大损毁的化学剂品。在城镇,也要进一步优化垃圾回收和治理体系建设,加快污染整治速率,排查垃圾治理死角。

      (三)生态文明建设与调减耕地和基本农田面积的矛盾

      生态文明建设与调减耕地和基本农田面积的矛盾是当前贵州遇到的一个重大问题和矛盾。全国第二次土地调查,贵州耕地面积是6800多万亩,耕地面积占国土面积的比例非常高,远远超过周围很多自然条件更好的省市的比例。但随着近年来经济社会的快速发展,贵州耕地面积大为减少,而且农村土地撂荒现象十分严重,有效耕地面积大幅缩小,耕地问题极为严峻。部分地区圈占耕地、调整占用基本农田搞建设,建设用地规模过度扩张,土地开发利用粗放、利用效率和效益偏低,土地闲置等问题依然存在。当前,贵州应贯彻落实国家相关要求,强化土地资源红线管控,切实发挥土地资源对生态文明建设的基础保障和支撑作用。

      当前贵州应按照《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见》要求,重点做好以下工作。一是科学划定永久基本农田,实行严格特殊保护。当前,在部分地方永久基本农田划定和管理中,仍然存在“划远不划近、划劣不划优”,将城市周边、平原地区的优质高产良田留做发展建设,而将区位条件、生产条件较差的耕地划入永久基本农田;部分补划基本农田位置偏远、质量不高,粮食生产能力有所减弱;永久基本农田划定与相关规划间的衔接不够,城镇发展和建设等调整占用基本农田等问题。依据粮食和生态安全、主体功能定位、开发强度、城乡人口规模、人均建设用地标准等因素,划定永久基本农田,严格实施永久保护,对新增建设用地占用耕地规模实行总量控制,落实耕地占补平衡,确保耕地数量不下降、质量不降低。二是实施建设用地双控行动,促进节约集约用地。加强建设用地总量和强度控制,提高建设用地利用效率和效益,转变土地利用方式,倒逼经济社会发展质量和效益提升,是减少土地资源消耗、落实资源环境生态红线管控的有效手段和路径。实施建设用地总量和强度双控,一要坚持以调查为基础。依据土地利用变更调查、地籍调查、建设用地节约集约利用状况调查等工作,准确掌握建设用地的规模、结构、利用强度、节约集约利用状况及变化趋势,为制定双控目标、管控指标和开展评价考核等提供基础。二要坚持以规划为管控。按照“框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”的总体管控要求,依据资源环境生态红线管控要求、资源环境承载能力评价、经济社会发展阶段性特征与需求,加快调整完善土地利用总体规划,合理设定建设用地总量规划目标和管控指标。

      (四)异地扶贫搬迁存在规模、路径和投资方面的矛盾

      《贵州省2016年易地扶贫搬迁工程实施方案》要求:“以脱贫致富和改善民生为目标,以就业和增收为核心,以改变生存环境和发展条件为主线,以贫困程度深的自然村寨整体搬迁为主攻方向,加大政府投入,创新投融资方式,加大“一方水土养不起一方人”地方贫困人口搬迁力度,完善后续扶持政策,将扶贫搬迁与新型城镇化相结合,与区域经济发展相结合,强化搬迁成效监督考核,围绕“建房、搬迁、就业、保障、配套、退出”六个关键环节,周密组织、精心实施,确保搬得出、稳得住、能致富。”当前贵州在脱贫攻坚当中,易地扶贫搬迁存在规模、路径和投资方面的矛盾。现有的搬迁路径,比如农村搬农村、农村搬城市、农村搬园区,需要因地制宜重新思考其可行性。从过去贵州搬迁的经验来看,农村搬农村只是暂时使农民脱贫,把这些贫困人口大量搬到城镇才是长久之道。另外,一些地方的搬迁规模超过了国家的补助范围,出现了资金难题。应结合贵州实际,充分吸取一些地方的优秀经验,考虑以项目整合、“三变”改革等方式解决搬迁投资问题。易地搬迁要重点思考“怎么搬”和“搬出后怎么办”的问题。通过精准选择好搬迁户和安置点、精准掌握搬迁实情、精准锁定搬迁对象、精准选择安置方式、精准加强动态管理、严格把握好建设标准关和工程质量关,严控建房标准,严防因房返贫,严保工程质量,真正把好事办好、实事办实。为解决好“搬出后怎么办”的问题,想办法盘活好承包地、山林地和宅基地三块地,通过“三变”改革让农户获得稳定收益,让搬出地的各类资源成为搬迁户的收入来源;统筹好就学、就业和就医三大问题,衔接好农村低保、城市医保和养老保险三类保障,整合民政、卫计、扶贫等部门资源,扎实做好后续保障和安置服务工作;建设好经营性公司、家庭农场、公共服务站三个场所,减轻搬迁户生活开支负担,加强老人集中供养和儿童学前代管等工作,加快把安置点建设成为新型社区,做到安居能乐业、搬迁能脱贫。

      二、解决农村分散化经营与集约化发展的问题

      改革开放40年来,农村率先启动土地制度和经营模式改革,极大调动了农民积极性和创造力,解放了农村生产力。但是,随着市场经济的深化发展,以家庭为单位的点状经营方式越来越不适应市场化、产业化发展的需求,突破家庭界限、实现超越家庭联产的规模化经营和集约化发展,成了进一步解放农村生产力的必然要求。为此,中央经过研究并及时出台了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,从体制机制上明确了农村下一步改革的方向。贵州是劳动力输出大省,由于青壮年人口大多外出务工,导致大量农村耕地撂荒,没有实现有效利用。在这种形式下,按照三权分置的办法重新整合搭配土地的经营权,充分利用土地资源,对贵州下一步发展具有重要意义,也事关生态文明建设的整体效益。

      当前我省的三农问题集中体现为:农民有资源没资产,有权利没利益;劳动力外出使农村耕地大量撂荒。其体制根源在于:传统的农村经营体制“分”得充分、“统”得不够。这一问题在经济发展到市场化、产业化、集约化阶段后越来越突出,资源分散、资金分散、农民分散,难以适应农村经济规模化、组织化、市场化、集约化发展需要。如何激活农村的各种资源要素、激发农村生产力、真正惠农富农,成了当今农村改革面临的一大课题。贵州一些地方在这一方面进行了重要尝试,取得了非常可取的地方经验。比如六盘水创造性地提出了“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革,取得了重要成果。从推进农村产权制度改革入手,采取存量折股、增量配股等形式,推动农村资产股份化、土地股权化,资源变股权,让沉睡资源活起来;采取集中投入、产业带动、农民受益等方式,实现资金使用的效益最大化,资金变股金,让分散资金聚起来;通过规模化、产业化、市场化发展,让资金在市场中流动起来,提高农民在土地增值收益中的分配比例,实现增收致富,农民变股民,让农民富起来。这些重要经验值得各地认真学习和推广,并结合各地实际不断优化。只有进一步解放农村生产力,才能夯实生态文明的物质基础和社会条件,实现发展与生态的有机统一及合力迸发。

      三、解决统筹发展与生态政绩考核问题

      经济社会发展和生态文明建设,需要党政领导干部群体来领导、协调和统筹。领导干部做什么和怎么做,事关生态文明大局,不可不慎。因而,建立一套怎样的政绩考核体系来激发、激活领导干部的思想和行为,十分关键。

      (一)建立“以生态统领发展”的政绩考核导向

      在生态文明建设大背景下,必须扭转过去以GDP为中心的政绩考核体系,严格执行生态文明建设制度体系和相关政绩考核制度,诸如编制自然资源资产负债表、实行自然资源资产离任审计制度、建立生态环境损害责任终身追究制度等等。在坚守发展与生态两条底线的基础上,进一步形成“以生态统领发展”的理念,并以此作为选用领导干部的重要参照和政绩考核导向。以生态统领发展,要求把生态作为发展的现实前提和目标指向来思考,要求把生态作为谋划发展的基本准绳,要求在生态文明建设中实现发展,要求发展能够增进生态文明进步。以生态统领发展,要求领导干部懂得生态规律,深入理解现代生态危机的深层逻辑,并能够合理定位权力与资本的关系,理性驾驭资本而不为其所驾驭。以生态统领发展,需要建立健全相关制度制衡体系,实现法治规约和制度领导。以生态统领发展,需要组织部门和用人单位更新选人用人理念,真正把“以生态统领发展”作为选人用人的重要标准,实现制度化和规范化。

      (二)建立“不乱为、敢作为”的政绩考核原则

      树立“以生态统领发展”的政绩考核导向,必须明确领导干部不能做什么和应该做什么,在划定行为禁区的基础上为其留下积极作为的空间。一方面,以生态统领发展要求明确领导干部的行为禁区,彻底改变过去破坏生态环境的行为,做到“不乱为”;另一方面,又需要把“以生态统领发展”为导向,建立领导干部“敢作为”的激励机制,充分调动领导群体“以生态统领发展”的智慧和力量。要实现领导群体“敢作为”,有必要建立“以生态统领发展”的容错纠错机制。在全面从严治党的过程中,习近平总书记多次强调要坚持“三个区分开来”,即把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性实验中的失误和错误,同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来。应当把“三个区分开来”融入“以生态统领发展”的政绩考核制度之中,把容错与纠错有机融合起来。容错不是简单地宽容错误。容错与纠错不是相互分割的两个要素。从容错的定义来看,容错中内含有纠正错误的功能。当错误出现后,首先要约束错误,防止错误的影响继续深化;其次还应有必要的补救措施,发挥纠错功能,使事业朝着正确的方向发展,并保持政策的连续性。容错纠错机制的建立健全,需要信息公开和共享作为前提,充分调动社会力量积极参与,实现多方发力的立体式监督。没有信息的公开和共享,就无法实现社会参与的立体式监督;没有立体式的全民监督,就不可能实现及时纠错和容错。实现领导干部“不乱为、敢作为”,信息公开是第一要务和主要着力点。

      参考文献:
           ①国务院:《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》。

      ②中共中央、国务院:《关于加快推进生态文明建设的意见》。

      ③中共中央、国务院:《生态文明建设体制改革总体方案》。

      ④中央全面深化改革领导小组:《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》。

      ⑤国家发改委、财政部、国土部、水利部、农业部、林业局联合印发:《贵州省生态文明先行示范区建设实施方案》。

      ⑥中共中央办公厅、国务院办公厅:《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。

      ⑦贵州省人大:《贵州省生态文明建设促进条例》。

      ⑧中共贵州省委:《贵州省十三五规划纲要》。

      ⑨中共贵州省委、贵州省人民政府:《生态文明体制改革实施方案》。

      (作者系竞技宝app苹果州社会科学院副院长、教授)